Виктор Иванович, Главное контрольное управления президента по результатам проверки Минприроды и его территориальных органов, Минэнерго и ответственных за недра подразделений местных администраций подготовило информационную записку о состоянии российского недропользования, из которой следует, что Минприроды и регионы "не осуществляют должного контроля за выполнением недропользователями условий лицензионных соглашений". Чего не хватает органам власти, ответственным за недра для осуществления должного контроля?

Во-первых, я думаю, что в большинстве случаев, если вообще не всегда, сами по себе лицензии написаны юридически недостаточно точно. Там не оговорены с полной определенностью все те условия, которые должны выполняться недропользователями. Вы прекрасно понимаете, что если у вас лицензия на соглашение между тем, кто дает право и тем, кто его приобретает на использование недр, если в их соглашении не оговорены ясно юридически все обстоятельства, то есть условия ответственности за их невыполнение, то проблема контроля становится в каком-то смысле трансцендентной. Непонятно, что контролировать.

То есть, здесь имеют место какие-то просчеты в законодательной базе?

Да. Это, во-первых. Причем я имею в виду именно в широком смысле законодательную базу. Не только сами по себе законы, но и подзаконные акты. В законе о недрах, например, равным образом и в различных других законах, имеющих отношение к этой проблеме, есть такие записи, что такой-то и такой-то порядок устанавливает правительство Российской Федерации. Так вот, правительство Российской Федерации во многих случаях этот порядок не установило должным образом. И естественно, что ответственность за это несет Министерство природных ресурсов, потому что именно оно ответственно за выполнение этого закона, оно ответственно за подготовку подзаконных актов, и, соответственно, оно должно было выполнить необходимую работу, но очевидным образом сорвало ее.
У нас не всегда просто это делать, потому что между законами бывают противоречия, несоответствия и так далее. Но из того, что имеет отношение к недропользованию, у нас, например, очень плохо отрегулированы вопросы морской добычи, потому что водный кодекс, закон о территориальном море, закон о континентальном шельфе и сам закон о недрах, все по этому поводу что-то предписывают, но эти предписания не согласованы друг с другом. И то, что разрешает один закон, запрещает другой. Опять-таки, Минприроды должно было выйти в правительство с предложением проявить законодательную инициативу, а ее у нас имеют право проявлять именно правительство, само министерство не имеет, но, тем не менее, с правительственной законодательной инициативой выйти в Думу с предложением об изменении этих законов. Этот вопрос стоял еще 3 года назад. Ничего не сделано до сих пор.

ГКУ предлагает усилить Минприроды, передав ему госэкспертизу всех российских полезных ископаемых. А какой орган занимался этим вопросом до сих пор?

Так Минприроды этим вопросом и занималось. Вы понимаете, что когда-то в Советском Союзе была госкомиссия по запасам полезных ископаемых, сокращенно ГКЗ. После создания правительства реформ, так называемого, в ноябре 1991 года эта ГКЗ была передана Министерству экологии и природных ресурсов, это скорее то, что стало потом Госкомэкологии, чем нынешним Министерством природных ресурсов. И вот у экологов эта служба продолжала нормально работать. Но в 1997 году, через год после того, как были произведены очередные преобразования, и экологи были выделены в государственный комитет по охране окружающей среды, а Роскомнедра были объединены с Роскомводом в МПР - Министерство природных ресурсов, вот тогда геологи настояли на том, чтобы эта функция была передана им. Ну и что? Вот она была передана им, и она практически перестала выполняться. А именно ГКЗ, комиссия по запасам полезных ископаемых осуществляла экспертизу, экспертную приемку всех новых разведанных запасов. Причем в эту экспертную приемку входили и вопросы экономической оценки, и вопросы нормирования последующей разработки, потому что ни в коем случае нельзя все делать, как Бог на душу положит. В паспорте месторождения должно быть написано, что на нем делать можно, а чего нельзя. И МПР эту работу капитально запустило. Поэтому сейчас, когда говорят о том, что нужно передать ему всю эту экспертизу, это выглядит просто комично, она и была вся у них. Куда она делась-то? Просто надо наконец-то начать работать. А ни при Орлове, ни при Яцкевиче, ни тем более при Артюхове это ничего не делалось, они занимались все время совсем другим.
Это тоже самое, что издавать приказ по институту или по заводу, чтобы все вовремя приходили на работу. Можно конечно такой приказ издать, но это для капустника.

По данным ГКУ, в ходе инвентаризации наиболее важных месторождений, проведенной в 1998-1999 годах, было проверено около 2,9 тыс. лицензий и в 75% случаев выявлены нарушения. Упущенная выгода государства от невыполнения владельцами лицензий графика добычи полезных ископаемых оценивается в 70 млрд рублей. Насколько, по Вашему мнению, близка эта цифра к истине?

Я могу пользоваться только аналогиями. Аналогии вот какие: за 1999 год, когда существовало и в полном объеме работала экологическая экспертиза в составе Государственного комитета Российской Федерации по защите окружающей среды. Она провела 70 тыс. экспертиз за год. Вот вы назвали 2,9, это меньше 3 тыс., та провела 70 тыс.! Теперь, вы мне сказали, что в 75% случаев выявлены нарушения, вот это, наверное, близко к истине, потому что наша экспертиза отбраковывала полностью 1/3 представляемым материалов. Вместе с тем мы проверяли по текущей деятельности почти 200 тыс. предприятий, и выявляли около 300 тыс. нарушений в год. В общем, 3/4 - наверное, неплохой показатель, наверное.

А в деньгах? Вот эта сумма 70 млрд. руб.

В деньгах, я думаю, что это сильно занижено.

Виктор Иванович, возможен такой вариант, что контроль над всеми ведомствами, так или иначе связанными с разработкой недр, получит госкомиссия по природным ресурсам при президенте. Такой вариант лоббирует Госсовет, считая, что отрасль, дающая больше 60% валюты, должна замыкаться на первое лицо в государстве. Имеет ли смысл замыкать все на президента, разве правительство не можем справиться с этой функцией?

Может правительство справиться с этими функциями, я в этом совершенно не сомневаюсь, но для это должна быть структура, соответствующая реальным потребностям государствам. А она сейчас не соответствует. Перепутаны самые различные функции. Вот в частности МПР выступает и заказчиком на геологоразведочные работы, и исполнителем геологоразведочных работ, предоставляет право недропользования через лицензии, и фактически тем самым продает ресурсы государства в пользование, оказывается через это заинтересованным в результатах эксплуатации. И вместе с тем, ему поручены природоохранные функции, что совершенно несовместимо, еще больше несовместимо чем то, что когда-то было при советской власти в Министерстве водного хозяйства, которое само заказывало, само проектировало, само экспертировало и само строило.
Так что вопрос именно в том, что Министерство природных ресурсов наделено функциями, которые заведомо должны исполнять различные административные органы. Тогда можно будет навести какой-то порядок, если все это разделить, расставить по своим местам, и ясно отдавать себе отчет, что государственные интересы не сводятся к одному вектору, что они разнонаправленные, что нужно находить баланс между различными интересами, между различными составляющими интереса. Это можно делать только тогда, когда за каждую составляющую интереса отвечает ведомство, и при этом не отвечает за то, что плохо соответствует этому интересу.
У нас это сплошь и рядом нарушается в системе управления, она у нас построена плохо. И может быть самое узкое место, самое дурное по организации, - это МПР. Поэтому наращивать какие-то дополнительные органы, приклеивать к системе управления, которые дублировали бы функции МПР постольку, поскольку МПР их плохо выполняет, это ошибочная практика. В менеджменте в настоящем так не делается. Надо подумать об условиях, при которых МПР будет хорошо выполнять свою работу, а не создавать дополнительные органы.

9 ноября 2001
http://www.opec.ru/point_doc.asp?d_no=17364

Данилов-Данильян Виктор Иванович